日本的住宅供給中，使用政府資金建造的“公共住宅”占有相當(dāng)大的比重。從二戰(zhàn)結(jié)束后到 1996 年 3 月的半個世紀(jì)中，日本共建造住宅約 5115 萬套，其中公共住宅占 45.7% 。政府提供公共住宅的主要方式有三種，分別是通過“住宅金融公庫”向建造或購買住宅的個人提供長期低息貸款；地方政府在中央政府的補(bǔ)貼支持下建設(shè)廉租住房；中央政府設(shè)立“日本住宅公團(tuán)”為大城市的工薪階層提供住宅及宅基地。本文將對這三種方式進(jìn)行介紹，并引出對我國住宅政策的若干思考。

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一、住宅金融公庫

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住宅金融公庫設(shè)立于 1950 年。其設(shè)立的基本背景，是日本戰(zhàn)后面臨的住宅嚴(yán)重短缺局面。二戰(zhàn)結(jié)束時，日本的住宅短缺高達(dá) 420 萬戶。雖然政府采取了建造簡易住宅等應(yīng)急措施，但隨著經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，建設(shè)永久性住宅開始被提上議事日程。針對當(dāng)時一般家庭普遍缺乏建造或購買住宅所需資金的情況，政府決定設(shè)立住宅金融公庫，面向準(zhǔn)備建造或購買住宅的家庭提供長期低息貸款。

住宅金融公庫（以下簡稱公庫）的性質(zhì)屬于政府全額出資的政策性金融機(jī)構(gòu)。目前，公庫用于貸款的資金主要來源于向政府財(cái)政投融資的借款和已經(jīng)回收的貸款。每年政府在財(cái)政投融資計(jì)劃中決定當(dāng)年的貸款額和預(yù)定貸款戶數(shù)。由于公庫以低于財(cái)政投融資借款的利率進(jìn)行貸款，中央財(cái)政還為公庫提供相當(dāng)于利率差額的補(bǔ)助金。在公庫成立初期，每年提供的貸款為 8 萬套住宅左右，隨后規(guī)模發(fā)展很快， 1970 年時達(dá)到年 25 萬套，高峰的 1994 年達(dá)到了 95 萬套左右，近年來保持在 50 萬套左右的規(guī)模。到 2001 年年末為止，利用公庫貸款建造的住宅總數(shù)已達(dá)到 1890 萬套。

公庫的貸款對象主要包括以下 4 類：一是建造或購置私有住宅的個人，二是建造租賃用住宅的個人（或法人）以及地方住宅供給公社，三是建造出售用住宅的地方住宅供給公社或民間開發(fā)商，四是從事舊城改造的企業(yè)等。其中以第一類為主要的業(yè)務(wù)內(nèi)容，從到 2001 年年末為止的貸款實(shí)績來看，這一類貸款在貸款總額中占 84% ，在住宅套數(shù)中占 75% （見下表）。

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表 住宅金融公庫的貸款對象結(jié)構(gòu)（ 2001 年末實(shí)績，單位： % ）

來源：根據(jù)日本建筑中心《日本的住宅狀況》整理。

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從公庫對個人申請貸款的審查標(biāo)準(zhǔn)來看，公庫的目標(biāo)客戶群主要是中等收入階層。公庫要求申請貸款者的月收入應(yīng)在月還款額的 5 倍以上。公庫可為購房者提供占房款總額 60% 的貸款。貸款的償還期最長可達(dá) 35 年，借款人可選擇等額本息分期還款方式或等額本金分期還款方式。

在貸款利率的設(shè)定方面，日本政府于 1996 年為加強(qiáng)公庫的政策性引導(dǎo)作用而制定了相關(guān)的優(yōu)惠政策，對適應(yīng)人口老齡化需求的、符合無障礙設(shè)計(jì)要求的住宅和節(jié)能住宅等實(shí)行優(yōu)惠利率。自 2000 年度開始，又增加了對耐久性符合一定標(biāo)準(zhǔn)的住宅的利率優(yōu)惠，以及在住房價(jià)格昂貴的大城市地區(qū)對首次購建住房者提供利率優(yōu)惠。另外，所有優(yōu)惠條件僅限于貸款后的前 10 年，以及住宅建筑面積在 175 平米以下者。接受貸款者前一年的收入如果超過 1200 萬日元，也不能享受利率優(yōu)惠。

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二、公營住宅

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日本于 1951 年制定了《公營住宅法》。該法的第一條開宗明義地指出：“本法的目的是，通過中央與地方政府的合作，建設(shè)可滿足健康文明生活要求的住宅，并以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進(jìn)國民生活的安定和社會福祉的增進(jìn)”。根據(jù)日本政府相關(guān)人士的解釋，該法是以日本憲法第二十五條為依據(jù)的。憲法第二十五條規(guī)定，“所有國民都有過上健康的、文明的最低限度生活的權(quán)利”，“國家必須在生活的各個領(lǐng)域，努力增進(jìn)社會福祉、社會保障以及公共衛(wèi)生的改善”。也就是說，公營住宅是政府在居住生活領(lǐng)域保障公民基本生存權(quán)利的手段。

在具體操作方式上，公營住宅是以地方政府（分都道府縣與市町村兩級）作為提供主體，“中央與地方的合作”體現(xiàn)在中央政府對地方政府提供資金補(bǔ)貼上。補(bǔ)貼分為兩種，一種是對建設(shè)或收購費(fèi)用的補(bǔ)貼，一種是對房租差額（承租方標(biāo)準(zhǔn)負(fù)擔(dān)額與市場租金水平之間的差額）的補(bǔ)貼。

公營住宅對承租人有明確的收入上限規(guī)定，其對象群體是收入水平處于最低的 25% 的階層。公營住宅的房租是根據(jù)擬承租者每年申報(bào)的收入以及公營住宅所處的位置、面積、建成年限以及其他條件決定的。公營住宅一般采用抽簽方式在符合條件的申請者中選取入住者，但對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧。

另外，為了對低收入階層中的特困階層加以特別對待，《公營住宅法》中還規(guī)定了“第一種公營住宅”和“第二種公營住宅”的區(qū)分。第二種公營住宅面向特困階層，租金更為低廉，在房屋的面積、結(jié)構(gòu)、材料等方面也相應(yīng)地降低標(biāo)準(zhǔn)。如第一種公營住宅的三居室標(biāo)準(zhǔn)面積為 70 平方米，第二種公營住宅的三居室標(biāo)準(zhǔn)面積為 66.7 平方米。中央政府對地方政府的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)別，對第一種公營住宅的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為二分之一，對第二種公營住宅的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為三分之二。

對于入住之后收入水平超過上限標(biāo)準(zhǔn)的承租人，公營住宅法規(guī)定其必須在三年之內(nèi)搬出公營住宅，在搬出之前對其租金水平按規(guī)定進(jìn)行上調(diào)，以體現(xiàn)公營住宅的政策目標(biāo)。

自公營住宅法頒布實(shí)施以來，日本不間斷地進(jìn)行了公營住宅的建設(shè)。特別是在農(nóng)村勞動力大量涌入城市的經(jīng)濟(jì)高速增長時期，公營住宅的建設(shè)規(guī)模也達(dá)到高峰，最多時達(dá)到每年 10 萬套以上。到 2000 年底為止，日本共建造了 217 萬套公營住宅，為緩解低收入群體的住房難問題發(fā)揮了巨大的作用。近年來，公營住宅的建造數(shù)保持在每年 3 萬套左右，且其中的 3/4 為改建。

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三、日本住宅公團(tuán)

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日本住宅公團(tuán)成立于 1955 年。當(dāng)時，日本的住宅絕對不足仍很嚴(yán)重，總量缺少 270 萬套。當(dāng)時的鳩山內(nèi)閣把住宅對策作為政府的重要任務(wù)，制定了以 1955 年為起始年的住宅建設(shè) 10 年規(guī)劃。日本住宅公團(tuán)（以下簡稱公團(tuán)）就是在這樣的背景下，根據(jù) 1955 年 7 月頒布的日本住宅公團(tuán)法而成立的。

當(dāng)時日本政府對于設(shè)立公團(tuán)的必要性，主要有以下幾點(diǎn)考慮。第一，公營住宅是由地方政府在其轄區(qū)范圍之內(nèi)進(jìn)行建設(shè)，不能有效地適應(yīng)大城市圈地區(qū)從廣域視角出發(fā)的住宅政策的需要。第二，公營住宅依存于中央財(cái)政的補(bǔ)貼，對于大量建設(shè)而言存在財(cái)政能力上的制約。第三，公營住宅是以低收入群體為對象，不能滿足中等收入工薪階層的需要。第四，住宅金融公庫的融資是以個人購房或建房為主要對象，且建房者須自行確保用地，因此在地價(jià)快速上漲、土地開發(fā)秩序混亂的大城市及其周邊地區(qū)不能有效地應(yīng)對住宅需求的動向。日本住宅公團(tuán)法中對公團(tuán)的業(yè)務(wù)范圍規(guī)定為：住宅建設(shè)、住宅管理、住宅用地的開發(fā)、與住宅區(qū)相關(guān)的配套設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。

公團(tuán)的性質(zhì)為政府全額出資的特殊法人。其中中央政府出資約占 3/4 ，大城市地區(qū)的地方政府出資約占 1/4 。到 2000 年 3 月為止，公團(tuán)累計(jì)建設(shè)住宅約 150 萬套，為緩解住宅短缺做出了很大貢獻(xiàn)。公團(tuán)住宅中既有出租住宅（占 53% ），也有商品住宅（占 21% ），還有公團(tuán)建設(shè)后出讓給土地所有者，以便其經(jīng)營出租住宅業(yè)務(wù)的“民營出租用特定出讓住宅”（占 26% ）。

公團(tuán)的出租住宅一般通過公開募集并以抽簽的方式?jīng)Q定承租者。公團(tuán)對承租者的收入水平既有下限要求又有上限要求。月收入的下限標(biāo)準(zhǔn)額規(guī)定為房租的 4 倍。上限標(biāo)準(zhǔn)額則是以具體的金額規(guī)定的，如 2001 年時的家庭租戶月收入上限為 33 萬日元，單身租戶的月收入上限為 25 萬日元（大學(xué)畢業(yè)新參加工作者的平均月工資水平在 18 ～ 19 萬日元之間）。

由于日本是土地私有制的國家，無論是地方政府還是住宅公團(tuán)，在取得建設(shè)用地時只能通過在土地市場上購買，與民間開發(fā)商處于平等競爭的地位。在上世紀(jì) 90 年代初泡沫經(jīng)濟(jì)破滅之前，快速上漲的地價(jià)迫使公營住宅和公團(tuán)住宅的租金及房價(jià)水漲船高。公營住宅由于有來自中央財(cái)政的大量補(bǔ)貼，使得租金總水平還是大大低于市場平均水平。但公團(tuán)住宅的租金和房價(jià)水平則與市場平均水平比較接近，迫使公團(tuán)住宅在選址上向地價(jià)相對便宜的遠(yuǎn)郊發(fā)展，戶型選擇上以小戶型為主，結(jié)果給公團(tuán)住宅帶來了“高（價(jià)格高）、遠(yuǎn)（距市中心遠(yuǎn)）、狹（面積狹小）”的惡名。根據(jù)公團(tuán)自身進(jìn)行的調(diào)查，其在東京圈建造的租賃住宅的平均單程通勤時間“與時俱進(jìn)”。 1959 年之前建造的住宅為 69 分鐘， 1959 — 1964 年之間建造的為 75 分鐘， 1964 — 1969 年之間建造的為 82 分鐘。按單位面積計(jì)算的住宅租金價(jià)格指數(shù)，若以 1956 年為 100 ， 1981 年就達(dá)到了 706 。就公團(tuán)住宅的面積而言， 1956 年時的平均建筑面積為 41.2 平方米， 1981 年為 73.2 平方米。

公團(tuán)推進(jìn)項(xiàng)目的資金來自國家財(cái)政以及保險(xiǎn)、信托等民間金融機(jī)構(gòu)的貸款。中央財(cái)政從一般會計(jì)中為公團(tuán)提供補(bǔ)助金，主要用于通過貼息降低公團(tuán)出租住宅的房租。在近年來日本對特殊法人進(jìn)行改造和重組的浪潮中，公團(tuán)經(jīng)過了多次的合并，從 2004 年 7 月起已經(jīng)融于獨(dú)立行政法人“都市再生機(jī)構(gòu)”之中。

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四、對我國的啟示

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1 、解決住宅問題是政府的重要職責(zé)

從前面的介紹中可以看到，日本是把“居者有其屋”作為基本生存權(quán)利的一部分來看待的，政府的住宅政策構(gòu)成社會保障政策的重要組成部分。這實(shí)際上也是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的普遍做法。日本學(xué)者五井一雄在論述政府干預(yù)住宅問題的依據(jù)時，列舉了三條理由：第一，住宅具有外部性（因?yàn)槠錁?gòu)成居住環(huán)境的一部分），是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此政府必須保證這一領(lǐng)域的資源配置達(dá)到合理的水平；第二，住宅是基本生活需求 (National Minimum) 的組成部分，政府從社會保障和收入分配的角度出發(fā)必須進(jìn)行干預(yù)；第三，住宅建設(shè)能夠起到調(diào)節(jié)景氣變動、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用。顯然，這三條理由中的前兩條在社會政策上具有更重要的意義。

我國在推行住房制度改革以來，政府通過全面出售公有住房，卸掉了原來背負(fù)的沉重財(cái)政負(fù)擔(dān)。但與此同時，政府承擔(dān)為低收入人群解決居住問題責(zé)任的有效機(jī)制卻未建立起來。經(jīng)濟(jì)適用住房不僅數(shù)量少，而且大多實(shí)際上成為一般商品住房。廉租住房制度雖然從 1999 年逐步開始實(shí)施，但由于制度本身缺乏強(qiáng)制力，在相當(dāng)一部分地方政府缺乏積極性的現(xiàn)實(shí)情況下，實(shí)施效果乏善可陳。到 2004 年為止，還有近半數(shù)的大中城市沒有建立廉租住房制度，大多數(shù)城市沒有明確的管理機(jī)構(gòu)，沒有落實(shí)資金來源，也沒有建立最低收入居民家庭檔案和申請、審批制度，即使名義上建立了廉租住房制度也形同虛設(shè)。而且，現(xiàn)行廉租住房制度的方針是“以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔”，在房地產(chǎn)價(jià)格不斷攀升的市場格局下，政策的有效性無疑將受到極大的挑戰(zhàn)。

針對這種狀況，首先必須從指導(dǎo)思想上明確，解決住宅問題是政府的重要職責(zé)。特別是為低收入人群解決住宅問題，是構(gòu)建社會主義和諧社會的題中應(yīng)有之義。應(yīng)借鑒日本的《公營住宅法》，在法律上明確各級政府在保障公民居住權(quán)利方面的責(zé)任，大幅度強(qiáng)化和完善廉租住房制度，使其成為政府住宅政策的重要支柱。

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2 、“居者有其屋”不等于“居住必買房”

雖然日本從 1968 年起住宅總套數(shù)就超過了居住總戶數(shù)，在總量上實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”，但從住宅產(chǎn)權(quán)關(guān)系來看，日本的住宅自有率長期以來保持在 60% 左右（ 1998 年為 60.2% ）。也就是說，就住宅套數(shù)而言，有 40% 左右是出租住宅。 1998 年，公營出租住宅在住宅總套數(shù)中所占的比重為 6.7% 。在美、英、法等其他發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，住房自有率的水平也與日本大體相當(dāng)。

國際經(jīng)驗(yàn)表明，“居者有其屋”不等于“居住必買房”。但我國自推行住房制度改革以來，隨著公房的全面出售，“居住必買房”已成為社會的主流做法。特別是在政府把住房問題幾乎全面推給市場的情況下，這種違反一般住房消費(fèi)梯度的做法更加加劇了住房問題的尖銳程度。因此，要改變這種局面，也必須通過大力強(qiáng)化和完善公營廉租住房制度來實(shí)現(xiàn)。

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3 、“公營住宅”和“公團(tuán)住宅”的做法值得借鑒

住宅金融公庫、公營住宅和公團(tuán)住宅構(gòu)成了日本公共住宅供給政策的三大支柱。其中的公庫是旨在彌補(bǔ)民間缺少建造或購買住宅的資金而出臺的政策措施，實(shí)施的效果是提高了住宅的自有率。鑒于我國已經(jīng)開展了住房按揭貸款制度、普遍意義上的資金短缺已不存在、住宅自有率水平已經(jīng)很高的現(xiàn)實(shí)，對公庫制度的借鑒已非急務(wù)。但是針對低收入階層的公營住宅制度，和針對中等收入階層的公團(tuán)住宅的做法，對于我國具有重要的借鑒意義。

我國近兩年來多次出臺針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控措施，意在抑制住宅價(jià)格的過快上漲，增加對中小戶型住宅的供給，從而緩解中低收入階層買房難的問題。應(yīng)當(dāng)指出的是，僅僅靠對房地產(chǎn)市場進(jìn)行調(diào)控并不能解決低收入階層的住房難題。在我國這樣一個人地關(guān)系緊張、大城市地區(qū)寸土寸金的現(xiàn)實(shí)情況下，不可能把房地產(chǎn)市場的價(jià)格水平壓低到低收入階層都能買得起商品房的地步。要解決低收入階層的住房問題，只有通過政府直接介入住宅的供給，以公營住宅的方式為低收入階層提供廉租住房，唯此才能為市場之所不能為，發(fā)揮政府在保障公民基本生活需求方面的作用。另外，政府是否應(yīng)當(dāng)采取日本住宅公團(tuán)的方式，直接介入中檔住宅的供給，值得進(jìn)一步深入研究。

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4 、有效的住宅政策有賴于個人征信管理體系的建立和完善

前面已經(jīng)提到，政府住宅政策的當(dāng)務(wù)之急是強(qiáng)化和完善面向低收入階層的廉租住房制度。但這一制度的有效實(shí)施，有賴于個人征信管理體系的建立和完善。政策當(dāng)局必須能夠準(zhǔn)確地掌握廉租住房申請人的收入水平、資產(chǎn)保有水平及其變化情況，才能夠使面向窮人的政策真正惠及窮人。目前，我國的個人征信數(shù)據(jù)極端分散，公安、工商、稅務(wù)、勞動保障、人事、建設(shè)等多個政府部門以及商業(yè)銀行、公用事業(yè)、郵政、電信、移動通訊、保險(xiǎn)等商業(yè)機(jī)構(gòu)各自保有部分個人信息，而且處于相互屏蔽的狀態(tài)，沒有形成完整的個人征信管理體系。應(yīng)當(dāng)通過立法、行政等多方面的手段促進(jìn)個人征信管理體系的形成和發(fā)展。這不僅對有效的住宅政策是重要的，對現(xiàn)代社會的管理的方方面面也是不可或缺的制度基礎(chǔ)。

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參考文獻(xiàn)：

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